Volebný proces v Afganistane – problémy, výzvy, riziká
Plne reprezentatívna vláda mala vzísť zo slobodných a spravodlivých volieb, ktoré sa podľa ustanovení Bonnskej dohody mali konať najneskôr do dvoch rokov od konania výnimočného zasadnutia Lója džirgy, teda do 16. júna 2004.
Úvod
Afganistan sa po vojenskej operácii Trvalá sloboda vydal na cestu demokratickej tranzície. Hlavná vlna operácie uskutočnenej Spojenými štátmi a Veľkou Britániou1 a reagujúcej na teroristické útoky proti americkým mestám New York a Washington z 11.septembra 2001 prebehla medzi 7. októbrom a 20. decembrom 20012. Niekoľko rokov vládnuce islamské fundamentalistické hnutie Taliban bolo zosadené (keďže už koncom novembra nedisponoval žiadnou ústrednou mocou, hoci lokálne sa mu stále darilo udržiavať svoje pozície) a nové smerovanie štátu sa stalo výzvou tak pre domáce odbojové skupiny – medzi ktorými vynikala na severe krajiny pôsobiaca Severná aliancia – ako aj pre vracajúcich sa exulantov a zahraničné mocnosti.
Prvoradou podmienkou prípadnej demokratizácie bolo vytvorenie dočasných vládnucich a administratívnych štruktúr krajiny. Po páde Talibanu bolo totiž potrebné zabrániť chaosu a zabezpečiť ďalšie fungovanie už aj tak dosť destabilizovanej krajiny. Preto už 22. novembra 2001 sa v Berlíne stretli zástupcovia afganských frakcií a OSN, aby rokovali o zostavení širokej prechodnej vlády. Rokovania sa zopakovali 5. decembra v Bonne, kde došlo k pomerne prekvapujúcej zhode medzi predstaviteľmi rozličných etnických skupín pôsobiacich na afgánskom území, exulantov a vojenských veliteľov. Bola podpísaná tzv. Bonnská dohoda vytvárajúca právny základ pre vznik prechodnej administratívy. Podľa nej mal onedlho vzniknúť prechodný kabinet, ktorý mal do šiestich mesiacov zvolať zhromaždenie kmeňových vodcov a kľúčových osobností krajiny (Lója džirga). Určenie procedúr na vyberanie členov Lója džirgy dostala pritom na starosť Špeciálna nezávislá komisia pre zvolanie výnimočného zasadania zhromaždenia. O dva týždne bola inaugurovaná „Prechodná administratíva“, teda 30-členná (vláda), na čelo ktorej bol vymenovaný paštúnsky rojalista Hamíd Karzaj. Lója džirga zasadala 10. – 16. júna nasledujúceho roku pod formálnym vedením bývalého kráľa Muhammada Záhira Šáha. Tak ako to vyplývalo z jej mandátu určeného Bonnskou dohodou, zvolila dočasnú správu a vrátane nej i dočasnú vládu, ktorej predsedom sa stal opäť Hamíd Karzaj. Tá mala viesť krajinu až do vytvorenia plne reprezentatívnej vlády3.
Voľby ako základný predpoklad prechodu k demokracii
Plne reprezentatívna vláda mala vzísť zo slobodných a spravodlivých volieb, ktoré sa podľa ustanovení Bonnskej dohody mali konať najneskôr do dvoch rokov od konania výnimočného zasadnutia Lója džirgy, teda do 16. júna 2004. S pribúdajúcim časom a narastajúcimi komplikáciami týkajúcimi sa vývoja bezpečnostnej situácie v krajine sa však začalo ukazovať, že tento termín nebude možné dodržať.
Prípravou volieb bol poverený Spoločný výbor OSN a afgánskej vlády (Joint Electoral Management Body – JEMB), ktorý vznikol na základe prezidentského dekrétu z 18.februára 2004. Medzi jeho kompetencie bolo zaradené i stanovenie konkrétneho termínu volieb, ktorý mala následne schváliť vláda4. Jedinou podmienkou, ktorá musela byť podľa ústavy dodržaná, bolo, aby boli voľby vyhlásené najneskôr 90 dní pred ich konaním. Preto JEMB čoskoro po svojom ustanovení navrhla v súlade s Bonnskou dohodou za „volebný mesiac“ jún s tým, že presný dátum sa určí dodatočne. Už v marci sa však začali objavovať hlasy naznačujúce, že v júni sa voľby napokon neuskutočnia.
Prvé pochybnosti vyjadril prezident Karzaj 17. marca 2004 počas návštevy amerického ministra zahraničných vecí Colina Powella v Kábule. Vtedy sa nechal počuť, že prípravy na ľudové hlasovanie neprebiehajú tak ako sa očakávalo a bolo by preto dobré presunúť ich na august. O pár dní neskôr už svoje predošlé vyjadrenie skorigoval, keď oznámil, že sa bude snažiť presadiť, aby sa voľby konali až v septembri5. Ako dôvod uviedol zlú bezpečnostnú situáciu, ktorá by mohla voľby ohroziť. Podobné znepokojenie sa objavilo i v pravidelnej správe Kofiho Annana. Zároveň sa v tomto čase objavila ďalšia pochybnosť – o možnosti paralelného uskutočnenia prezidentských i parlamentných volieb. Bez ohľadu na to však už bolo jasné, že ani prípadné samostatné prezidentské voľby sa v júni konať nebudú, keďže 90-dňovú lehotu sa nepodarilo dodržať. Voľby sa preto (opäť predbežne) presunuli na júl.
Ich príprava však prebiehala i naďalej veľmi pomaly. Koncom mája bol síce dekrétom prezidenta vydaný volebný zákon, no to bolo všetko. Registrácia voličov, ktorá začala už v decembri predošlého roku, postupovala len veľmi pozvoľna, bezpečnostná situácia bola naďalej kritická a aj júlový termín sa preto medzičasom ukázal ako nereálny. Afgánci mali podľa nového rozhodnutia JEMB z mája 2005 voliť až v septembri. No v polovici júna sa jej názor znova zmenil. Výbor zrušil i septembrový termín, ale po predošlých skúsenostiach i v snahe vyhnúť sa opätovnej blamáži zatiaľ neurčil nový. Ten mal byť predmetom širšej diskusie. V prvé júlové dni sa objavili informácie, že ak by došlo k zmene volebného zákona, tak by sa voľby predsa len ešte mohli stihnúť do konca septembra. Ukázalo sa však, že išlo len o fámy. 9. júla totiž JEMB urobil ďalšie, ako sa potvrdilo neskôr i definitívne, rozhodnutie. Predseda výboru Zakim Šáh v Kábule oznámil, že prezidentské voľby sa uskutočnia 9. októbra 2004. Voľby do parlamentu, ktoré sa, ako už bolo spomenuté, mali pôvodne konať v rovnakom čase, boli odložené na apríl roku 2005. Dôvodov presunutia i rozdelenia volieb bolo pritom niekoľko: problémy s pomalou registráciou voličov, logistické problémy, ale hlavne JEMB dospel k záveru, že ani vláda ani zahraničné sily nedokážu garantovať bezpečnosť takého množstva kandidátov, aké sa zúčastní oboch volieb6.
Prezidentské voľby
Hlavným problémom plánovaných volieb, ktoré mali byť akýmsi zavŕšením prvej etapy demokratizačného procesu v Afganistane, bola paradoxne ich jedinečnosť. Prezidentské voľby boli totiž prvou skúsenosťou podobného typu pre celú krajinu v jej histórii. Keďže sa všeobecné a slobodné voľby v Afganistane nikdy nekonali, boli obrovskou výzvou nielen pre afgánsku dočasnú administratívu, ktorá nimi mala dokázať svoje (nielen) organizačné schopnosti, ale hlavne pre samotných Afgáncov, pre ktorých išlo o čosi nepoznané a nové. Najväčšie komplikácie spôsoboval fakt, že obyvatelia krajiny skúšaní desaťročiami vojen a nepokojov, nemali k volebnému aktu žiadny vzťah. A teraz, keď tesne pred voľbami začal tento vzťah (vďaka rôznym vplyvom) aspoň čiastočne vznikať, opätovne ho ohrozovalo niekoľko skutočností. Tou najdôležitejšou bola veľmi krehká bezpečnostná situácia. Jej nestabilita bola z najväčšej miery spôsobená absenciou skutočnej moci ústrednej vlády a následnou rozdrobenosťou krajiny na základe vplyvu miestnych kmeňových vodcov a vojenských veliteľov. Sú to totiž stále práve oni, a nie vláda, kto určuje chod jednotlivých oblastí a provincií. Preto nie je prekvapením, že panovali (väčšinou veľmi opodstatnené) obavy z narušenia volebného procesu z ich strany. Dokazuje to i správa Konzorcia pre výskum a ochranu ľudských práv zo septembra 2004, podľa ktorej sa síce v priemere až 75 percent obyvateľov krajiny domnievalo, že voľby budú skutočne slobodné, no v Kandaháre a Džalalabáde to bolo len 48 percent. Z tých, ktorí sa obávali, že budú musieť hlasovať pod niekoho nátlakom a nie slobodne, drvivá väčšina tvrdila (86 percent), že tento nátlak budú robiť miestni vojenskí velitelia. Zároveň 16 percent opýtaných pri prieskume uviedlo, že sa na voľby nezaregistrovali. Ich ženská časť pritom tvrdila, že im to nebolo dovolené. Okrem toho mnohí respondenti hlavne na juhu (Kandahár) sa báli voliť alebo očakávali, že ak nebudú voliť niekoho konkrétneho, velitelia sa im za to pomstia.7
Príprava volieb
Napriek týmto obavám bol o voľby pomerne značný záujem, hoci jeho nárast sa prejavoval veľmi pomaly. Registračný proces prebiehal v dvoch fázach: 1. fáza od decembra 2003 do apríla 2004; 2. fáza od mája 2004. Podľa oficiálnych údajov misie OSN v Afganistane UNAMA sa do apríla zaregistrovalo len 1,9 z približne 28 milióna všetkých obyvateľov8, do ukončenia registračného procesu to bolo 10,5 milióna voličov. Viacero organizácií pôsobiacich v krajine však tvrdí, že toto číslo bolo nepresné a nadhodnotené. Podľa Human Rights Watch je skutočný údaj o zaregistrovaných voličoch oveľa nižší – asi 5 – 7 miliónov. HRW nesúhlasí ani s oficiálne uvádzaným podielom zaregistrovaných žien, ktorých malo byť 40 percent – reálne to mala byť asi štvrtina z tohto počtu.9 Tvrdenia HRW pritom ani zďaleka nie sú osamotené. Podľa iných by uvádzané čísla znamenali, že v mnohých provinciách sa registrovalo viac ako 100 percent voličov. Pochybnosti pritom údajne spôsobilo i konanie UNAMA. Podľa jej údajov bolo totiž ešte v lete v Afganistane len 9,8 milióna ľudí schopných voliť. Avšak keď už bolo jasné, že počet zaregistrovaných toto číslo prekročil, bolo jednoducho neskôr „pozmenené“ na 10,5 milióna. Aj napriek tomu sa ale s použitím oficiálnych údajov v niektorých provinciách zaregistrovalo až 140 percent voličov.10 Okrem toho nejasnosti boli i okolo Afgáncov žijúcich v zahraniční, ktorí na základe volebného zákona získali právo zúčastniť sa volieb tak, ako obyvatelia Afganistanu. V Pakistane to bolo približne 1,4 – 1,5 milióna ľudí, v Iráne asi 800 tisíc. Problém spočíval hlavne v nedostatočných kapacitách afganskej vlády na zabezpečenie ich účasti, pre ktoré sa registračný proces v týchto krajinách začal len šesť týždňov pred samotnými voľbami.
Vráťme sa však k jednému z kľúčových momentov týchto volieb, ktorým bolo zaistenie ich bezpečnosti. Mala ju zabezpečovať koordinovaná spolupráca štvorice zložiek. Prvou bola Afgánska národná armáda. Tá sa teší pomerne uspokojivej dôvere zo strany obyvateľov krajiny, pretože vzniká vo veľmi úzkej spolupráci so zahraničnými partnermi, vďaka čomu sa do nej dostáva minimum ľudí napojených na miestne vojenské väzby. Jej rady sú však zatiaľ pomerne skromné, v súčasnosti len približne 15 – tisíc vojakov. Okrem nej sa na ochrane pred i počas volieb mala podieľať polícia, ktorá má v súčasnosti okolo 45 – tisíc členov. No dôvera k nej je pomerne nízka, za čo môžu početné kauzy a dokázané blízke vzťahy s vojenskými jednotkami jednotlivých veliteľov. Jej aktivity mali napokon dopĺňať medzinárodné jednotky ISAF a miestne „shuras“.
Hoci Jaap de Hoop Scheffer, generálny tajomník Severoatlantickej aliancie, ktorá od roku 2003 velí medzinárodným silám ISAF, v júli 2004 vyhlásil, že primárna zodpovednosť za bezpečnosť počas konania volieb ostane v rukách afgánskych úradov11, treba pripomenúť, že bez prítomnosti vojakov NATO by sa to len sťažka podarilo. Preto boli rozhodnutia aliancie vo vzťahu k Afganistanu a jeho voľbám vnímané veľmi citlivo. Už na summite NATO v Istanbule v júni sa okrem iného rozhodlo, že jednou z prvých úloh rozšírených kontingentov ISAF bude prispieť k zaisteniu priebehu volieb12. Konkrétnejšie sa o ich úlohe počas nich hovorilo na zasadnutí zástupcov členských krajín NATO v Bruseli 24. júla, kde došlo k rozhodnutiu o vyslaní španielskeho a talianskeho práporu, ktoré mali byť v Afganistane rozmiestnené v septembri, a mali zostať v krajine počas dvoch mesiacov.13 Korekcie vo svojich plánoch ovplyvnené voľbami urobili i ďalšie krajiny: napríklad Holandsko sa rozhodlo predĺžiť pôsobenie piatich bojových vrtuľníkov AH-64 na kábulskom letisku, ako aj posilniť aliančné sily v regióne šiestimi stíhačkami F-16, Británia zase vyslala rovnaký počet bojových lietadiel s kolmým štartom a pristátím Harrier. No ani posilnenie medzinárodných vojenských síl nezabránilo v predvolebnom období početným ozbrojeným incidentom. Za väčšinou z nich stáli podľa oficiálnych vyhlásení afganských úradov bojovníci Talibanu, objavili sa však aj akcie odlišného charakteru. Za zmienku stoja predovšetkým nepokoje v meste Herát z 11. a 12. septembra, ktoré vypukli po odvolaní dovtedajšieho guvernéra provincie Ismaila Chána z jeho funkcie. Zomrelo pri nich sedem ľudí, podpálené boli tiež kancelárie asistenčnej misie OSN pre pomoc Afganistanu i expertov pracujúcich pre Vysokého komisára OSN pre utečencov. Napriek všetkému však bezpečnostná situácia pred, počas i po voľbách nevybočila z hraníc určených doterajším vývojom.
Oveľa väčšie problémy ako so zabezpečením vojenskej podpory sa ukázali v súvislosti so zaistením prítomnosti nevojenských podporných zložiek vo forme pozorovateľských a monitorovacích misií. Organizácia pre bezpečnosť a spoluprácu v Európe vyslala do Afganistanu len „podporný“ tím v rozsahu 45 ľudí, podobne urobila Európska únia, ktorá poskytla 25 pozorovateľov. Napokon Asian Network for Free Elections, teda medzinárodné združenie nezávislých organizácií podobného typu, malo k dispozícii 36-členný štáb. Netreba príliš veľké analytické úsilie, aby sme došli k záveru, že podpora tohto druhu bola počas afgánskych prezidentských volieb nedostatočná. Všetky uvedené organizácie sa pri ospravedlňovaní nízkeho počtu vyslaných pozorovateľov zhodli na dvoch základných dôvodoch: 1. obava, že by veľká prítomnosť zahraničných pozorovateľských skupín slúžila ako tromf pre niektoré domáce skupiny spochybňujúce legitímnosť volieb; 2. obava z ohrozenia života svojich ľudí.
Autor je analytikom Inštitútu bezpečnostných a obranných štúdií Ministerstva obrany Slovenskej republiky.
1 Od 20. decembra 2001, kedy Bezpečnostná rada OSN schválila rezolúciu 1386 o mierovej misii pre Afganistan, sa vojna v tejto krajine stala záležitosťou širšieho medzinárodného spoločenstva.
2 Podporu operácii vyjadrili aj iné krajiny a niektoré dokonca ponúkli svoje základne resp.vzdušný priestor, na samotnej vojenskej akcii však participovala len táto dvojica krajín.
3 Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-Establishment of Permanent Government Institutions, kapitola I, článok 4.
4 Presidential Decree on Arrangements for Holding Elections during the Transitional Period,http://www.unama-afg.org/docs/elections%202004/Decree%20on20arrangements%20for%20holding%20elections%20during%20the%20tr%85.pdf.
5 RFE, 26. 3. 2004, http://www.rferl.org/featuresarticle/2004/03/dfd35323-bbfd-4706-b08f-fec4957ee88b.html.
6 The Rule of the Gun, A Human Rights Watch Briefing Paper, str. 5.
7 Take the Guns Away, Report of the Human Rights Research and Advocacy Consortium, str. 10.
8 Presný počet obyvateľov Afganistanu ani jeho vekové zloženie nie je známy. Podľa odhadov sa pohybuje medzi 22 – 28 miliónov ľudí. Podľa www.cia.org je to 28,5 milióna Afgancov (odhad k júlu 2004).
9 The Rule of the Gun, A Human Rights Watch Briefing Paper, str. 2.
10 Reynolds, Andrew a Wilder, Andrew, Free, Fair or Flawed: Challenges for Legitimate Elections in Afghanistan.
11 NATO to provide support for the presidential elections in Afghanstan, http://www.nato.int/docu/pr/2004/p04-114e.htm.
12Istanbul Summit Communiqué, www.nato.int/docu/pr/2004/p04-096e.htm
13 NATO to provide support for the presidential elections in Afghanstan, http://www.nato.int/docu/pr/2004/p04-114e.htm.
ilustračné foto: pixabay.com
